La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite Sapin II, avec le concours de l’Agence Française Anticorruption (AFA) et la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP) conseillent aux collectivités Locales à la mise en place de la cartographie des risques d’atteintes à la probité et définis ces derniers par les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme.
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Au sommaire de cet article...
Les risques professionnels recensés obligatoirement depuis 2001 dans les DUERP, et plus précisément dans le volet psychosocial peuvent-ils permettre une meilleure cotation de la probabilité d’occurrence dans la cartographie des risques d’atteinte à la probité ?
Quelles sont les plus values à réaliser conjointement ces deux documents ?
Deux défis apparaissent lors de la rédaction d’une cartographie des risques déontologiques, aussi appelée cartographie des risques d‘atteinte à la probité, le premier étant de s’assurer que tous les risques potentiels sont pris en compte. Cela peut être difficile, car il est plus aisé de se concentrer uniquement sur les risques les plus évidents ou les plus immédiats.
En effet, il est important de se rappeler que les risques déontologiques peuvent être subtils à appréhender. L’autre défi est de garantir que la cartographie des risques déontologiques est objective et impartiale. Ces deux éléments se retrouvent aussi dans les Documents Uniques d’Evaluation des Risques Professionnels (DUERP) et plus particulièrement les Risques Psycho-Sociaux (RPS). Cet article a pour objet de traiter les risques d’atteinte à la probité comme risques professionnels à travers les RPS.
I) La plus-value de se baser sur les RPS pour cartographier les risques d’atteinte à la probité.
La mesure des RPS est obligatoire depuis l’accord-cadre relatif à la prévention de ces mêmes risques dans la fonction publique signé le 22 octobre 2013, obligeant chaque employeur public à élaborer un plan d’évaluation et de prévention des RPS en 2015. Il lui revient alors d’évaluer les risques, physiques comme psychosociaux, et de les hiérarchiser au sein d’un même document pour prendre les mesures nécessaires afin d’assurer la santé physique et mentale des agents.
Il en découle la mesure des RPS dans le DUERP sur le fondement de l’article L4121-1 du Code du travail. Cela permet de comprendre les risques auxquels expose un poste (ou Unité de Travail), liés entre autres aux relations professionnelles (collègues, hiérarchie, employeur, etc.), à l’organisation du travail et aux exigences du poste, à l’éthique et aux valeurs, etc.. Il est alors possible de mettre en place des actions de prévention des situations de stress, d’intimidation, de harcèlement moral et de violence.
La cartographie des risques déontologiques est un moyen de prévention qui vise à réduire les manquements à la probité. Le terme de probité regroupe les 6 infractions disposées dans l’article 1 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite Sapin II), à savoir la corruption,le trafic d’influence, la concussion, la prise illégale d’intérêt, le détournement de fonds publics et le favoritisme (Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (1)).
Cette même loi dispose de l’obligation de cartographie pour les grandes sociétés et établissements publics industriels et commerciaux ayant plus de 500 salariés et réalisant plus de 100 millions d’euros de chiffre d’affaires. La loi ne définit pas d’obligation ni de référentiels pour les autres collectivités locales mais sa tenue est vivement conseillée par la HATVP [1]. De plus, la certification des comptes locaux et la réforme sur la responsabilité des gestionnaires publics nous poussent à trouver un moyen de prévention sur ces risques.
Il semble opportun, pour répondre à l’obligation qu’a l’employeur en termes de prévention des RPS, de mettre en place une cartographie des risques déontologiques, tant les risques peuvent être inhérents à un poste de travail particulier ainsi qu’à l’état mental d’un agent (stress, fatigue …) et donc faire parti des risques professionnels.
A) Approche méthodologique comparée.
Les RPS font partie intégrante des DUERP et suivent le même formalisme. La loi se veut assez souple dans la manière de les évaluer avec toutefois certaines obligations. En effet, peu de formalisme légal est attendu dans les DUERP et dans les cartographies de risques déontologiques, seul l’objectif poursuivi est explicitement indiqué.
Les éléments similaires sont perceptibles dans la finalité des documents, avec le contexte organisationnel :1) la cartographie des risques et les DUERP vise à identifier, évaluer, et hiérarchiser les risques, que ce soit ceux d’atteinte à la probité inhérents aux activités de l’entité ou ceux professionnels (physiques, biologiques, de pandémie, psychosociaux …), en vue de leur maîtrise ;2) les instances dirigeantes prennent la décision et endossent la responsabilité. Le Maire est responsable et garant du bien-être de ses agents, et de l’image de sa collectivité. On discernera cependant les types de responsabilités qui pourront revêtir, en fonction des cas, un caractère civil, pénal ou politique ;3) la mise à jour des deux documents doit avoir lieu à chaque nouvel élément modifiant l’exposition au risque ou au moins une fois par an.
Un responsable du dispositif de probité doit être désigné par les instances dirigeantes.
Le responsable de ce dispositif pilote le déploiement, l’évaluation et l’actualisation du programme opérationnel. Il coordonne l’élaboration de la cartographie des risques en accompagnant chaque service dans l’audit de ses fonctions, des processus mis en œuvre, des risques induits et des mesures préventives en place et définit les axes d’améliorations. Ce dernier point nous montre la similitude avec le conseiller et assistant de prévention en matière de prévention des risques au travail, et nous pousse à penser que ces deux agents pourraient être la même personne, avec une formation polyvalente adaptée qui prend pour base le psycho-social.
Les éléments de similitude sont aussi visibles dans le rendu final du document au vu de la méthodologie employée passant par :
l’identification des risques inhérents aux activités de l’entreprise ;
l’évaluation des risques bruts ;
l’évaluation des risques nets ou résiduels ;
la hiérarchisation des risques nets ou résiduels et élaboration du plan d’actions ;
la formalisation, la mise à jour et l’archivage du document d’évaluation [2].
La cartographie des risques déontologiques selon les recommandations de l’AFA (avec la comparaison de la rédaction du DUERP en deuxième ligne) se rédige comme suit :
L’occurrence ou la fréquence se calcule de la même façon dans les deux documents :
La gravité, du fait de ses conséquences, est la principale source de différence dans les deux documents (même si cela nous permet de constater dès à présent les similitudes et les liens de causalité entre les RPS et les conséquences sur la réputation et les humains pris en compte dans la cartographie des risques déontologiques).
Cliquer sur l’image pour l’agrandir.
Certains points de divergences sont à noter.
NB : Etant donné que la cartographie des risques comme outil déontologique vise à la mise en place d’une politique de probité (anticorruption), elle concerne aussi les élus en leur qualité d’ordonnateur.
La cartographie des risques d’atteinte à la probité touche aussi bien les agents que les élus, alors que les RPS ont vocation première à ne concerner que les professionnels, donc uniquement les agents publics. Pourtant, les élus, bien qu’il ne soit pas fait obligation de hiérarchiser les risques professionnels qui s’opposent à eux, la fonction d’élu n’étant pas une profession, ont un impact sur les RPS, en ce que la Fonction Publique Territoriale leur donne le rôle d’employeur avec la double casquette de management et de contrôle (accentué dans les petites collectivités). Cette tâche fait qu’il serait intéressant de prendre les élus en compte dans les DUERP, pour avoir un référentiel et proposer des moyens de préventions face aux violences et aux agressions sur leurs personnes, en augmentation.
Le renforcement de la déontologie prend un caractère déterminant dans l’atmosphère psychosociale, puisque selon les mots de Jean Louis Nada, alors président de la HATVP, (dans le guide I de la HATVP) :
« Boussole de l’action publique, la déontologie aiguille les fonctionnaires et les élus dans l’exercice de leurs missions quotidiennes. Source de légitimité, elle est un rempart face à la défiance grandissante des citoyens envers leurs institutions et leurs responsables publics ».
Le terme de “défiance” est fort à propos du fait de sa référence à la psychologie, en étant définie comme un sentiment de crainte et de perte de confiance [3]. Cela nous montre à quel point la déontologie gagne à être associée aux évaluations psychologiques.
B) Les raisons de l’atteinte à la probité par le prisme des unités de travail.
L’atteinte à la probité peut avoir différentes causes, qui dépendent notamment des contextes sociaux, économiques et culturels dans lesquels elle se produit. Selon le prisme des unités de travail, ces causes peuvent être liées aux caractéristiques des individus, des groupes et des organisations qui composent ces unités. Ce prisme nous permet de regrouper alors les processus par groupe d’individus.
Au niveau individuel, l’atteinte à la probité peut être causée par des facteurs tels que la cupidité, l’égoïsme, l’absence de moralité, l’incapacité à résister à la tentation, la détresse psychologique, ou tout autre faille psychologique propre à la personne. Ces facteurs peuvent être renforcés par des situations de stress, de pression, de vulnérabilité économique, de manque de perspectives professionnelles ou de manque de contrôle interne. Les RPS ne reprennent pas ces risques puisqu’ils sont inhérents à un poste et non aux individus. Pour rappel, les facteurs pris en compte lors de la rédaction des RPS et de la cartographie doivent être objectifs et impartiaux. Il faut néanmoins noter que, si le rédacteur de ces documents est amené à recenser des facteurs similaires entre les individus d’une même unité de travail, le risque ne sera plus individuel mais collectif, nécessitant donc sa prise en compte.
Au niveau des groupes d’individus, les atteintes à la probité peuvent être engendrées par des facteurs tels que la culture d’entreprise, les normes sociales, les relations de pouvoir, les pressions de conformité, ou encore un manquement dans l’accompagnement managérial. Ces facteurs peuvent encourager ou tolérer des comportements corrompus, ou même les rendre nécessaires pour réussir dans le groupe ou l’organisation.
Au niveau des collectivités, les mêmes atteintes peuvent être causées par des facteurs tels que la mauvaise gestion, la carence de la réglementation et de la supervision, les ... Article complet sur : https://www.village-justice.com/articles/necessite-concilier-cartographie-des-risques-deontologiques-avec-evaluation-des,46369.html
[1] Page 13 du Guide déontologique, Manuel à l’usage des responsables publics et des référents déontologues disponible a ce lien https://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2020/05/HATVP_guidedeontoWEB.pdf
[2] Page 20 à 23 du document « les recommandations de l’AFA » : https://www.agence-francaise-anticorruption.gouv.fr/files/files/Recommandations%20AFA.pdf
[4] https://www.lepoint.fr/societe/la-drole-de-facon-de-se-venger-de-la-police-municipale-de-beauvais-23-10-2015-1976256_23.php
[5] Page 19 du guide https://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2019/04/HATVP_guidedeontoWEB.pdf
[6] https://travail-emploi.gouv.fr/sante-au-travail/prevention-des-risques-pour-la-sante-au-travail/article/risques-psychosociaux
[7] Page 3 du guide référentiel du conseiller de prévention http://www.intefp-sstfp.travail.gouv.fr/datas/files/SSTFP/Guide%20CONSEILLER.pdf
[8] Page 20 du Guide déontologique, Manuel à l’usage des responsables publics : https://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2019/04/HATVP_guidedeontoWEB.pdf
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